上海市交通委员会关于2018年度交通法治政府部门建设情况的报告
来源:市交通委法规处 发布时间:2019-01-28 02:50

2018年,根据国家和本市有关法治政府建设的基本要求,我委从行政审批制度改革、推进重点领域立法、健全执法监督机制等方面入手,稳步推进交通法治政府部门建设工作,现将有关情况报告如下:

一、基本情况

(一)建立完善体制机制

为科学谋划和统筹交通法治政府部门建设工作,我委相继印发《上海市交通委员会关于全面推进本市交通行业法治建设的实施意见》和《上海市交通委员会关于印发委贯彻实施〈法治政府建设实施纲要〉主要任务职责分工方案的通知》,对法治政府部门建设进行全面部署,确定交通行业法治政府部门建设的指导思想和总体目标,明确具体的工作任务和责任主体。同时,为加强对法治政府部门建设工作的组织领导,委成立了由主要领导担任组长,分管领导担任常务副组长的依法行政工作领导小组,定期召开工作会议,领导和统筹推进相关工作。

(二)充分发挥立法职能

本市交通行业地方立法基本涵盖各行业,形成了以地方性法规为标杆,以政府规章为补充,以配套规范性文件为实施保障的法律规范框架体系。同时,通过近两年不断探索建立科学立法模式,为全行业依法行政发挥了积极的引领作用。

一是地方性法规方面,2018年完成地方性法规《上海市内河航道管理条例》的修订调研工作。二是政府规章方面,结合市场经营新环境,在开展大量前期调研工作的基础上,完成政府规章《上海市互联网租赁自行车管理办法》草案起草工作。开展政府规章《上海市货运出租汽车运输管理暂行规定》和《上海市临时占用城市道路管理办法》立法后评估工作。三是规范性文件方面,根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》和《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》要求,有效开展委规范性文件的起草修订和合法性审查工作。2018年先后出台了《出租汽车及车辆非法客运行政处罚的裁量基准》、《上海市小微型客车分时租赁管理实施细则》和《上海市道路运输市场严重失信主体管理实施细则》等规范性文件,为行业规范和创新管理提供了立法支撑。上述文件在制定和审查过程中均严格按照规定程序,确有必要的通过政务外网就草案内容向社会公开征求意见,并经委法制部门合法性审查。

(三)继续加强执法监督

一是健全执法监督机制建设。结合行业管理实际开展出租汽车、公交客运、港口管理和道路运输等领域行政处罚裁量基准的修订工作,进一步规范执法过程中自由裁量权的行驶。重新梳理行政处罚、行政强制的法律文书文本格式和编号规则,并发文在系统内作统一要求,规范执法案卷的基础管理。根据交通运输部部署,牵头各省市交通行政管理部门完成《交通运输行政执法站所基础设施建设标准》的编制工作。

二是严格执法人员持证上岗和资格管理制度。深化落实交通运输部执法四统一要求,分批次完成市、区两级交通执法机构的交通运输行政执法证件换发工作。结合日常工作需求,开展上海市行政执法证的考试和证件申领、换发、注销等工作。

三是开展全方位多层次执法人员培训。2018年,我委分别邀请市人大和市审改办领导就《宪法》和《上海市行政审批告知承诺管理办法》开展专题讲座,市区两级交通行政管理部门相关人员参加讲座。委属各执法单位、各区交通行政管理部门根据新进公务员、业务骨干、中层干部等不同职责定位,分类制定培训计划并予以落实。同时,按照“按需培训、因材施教”的工作思路,在传统培训方式的基础上,积极创新培训方式方法,开展行政执法综合技能评比、劳模创新工作室与业务培训相结合、“小课堂、小教员、小教材”的“三小”基层培训等有针对性、差别化的培训工作,取得了培训效果的最大化。

四是推进执法评议考核工作。为进一步加强对交通运输行政执法的监督,提高执法水平,根据交通运输部统一部署,我委每年均开展交通运输行政执法评议考核工作。2018年,对委属执法单位进行实地考评,抽取执法人员进行专项考试,对执法案卷开展专家评查。总结评议考核情况,指出存在的问题并提出下一步改进措施。

(四)稳步推进复议应诉

2018年发生的复议诉讼案件多涉及信息公开、非法客运和客车额度等领域。其中,我委与所属单位作为共同被告的案件逐渐增多,且首次发生客车额度证明有效期纠纷案件。由于关系到市民切身利益,一些案件一审被判决驳回诉请,或者复议被维持后,当事人继续提起二审甚至再审,或者将复议机关和被申请人一起列为被告提起诉讼。

我委积极应对做好答复和答辩工作,接受司法机关和复议机关的监督。针对复议诉讼案件的特征进行总结分析,提炼其中的共性问题,提出完善证据收集规则、积极履行法定职责、调整具体裁量标准、实现信息共享互通等工作建议。截至目前,尚未出现我委被纠错或者被判败诉案件。

(五)积极拓展法治宣传

一是加强系统内普法教育培训。2018年,我委组织党组中心组成员专题学习《宪法》和《监察法》等国家新修订的法律法规,及时掌握和了解法规动态,便于下一步工作在依法合规的框架下有序推进。委属各单位也各自开展了党委中心组的宪法和法律学习活动。为进一步强化执法人员队伍素质,提高依法行政能力,委属执法总队建立了一线执法人员的观摩旁听庭审制度。通过亲临法庭参加庭审,能够更直观感受到管理对象的具体诉求,直面司法机关指出执法过程中存在的不足地方,为下一步工作方式的改进和调整提供有力帮助。

二是面向社会开展法治宣传教育。委系统结合国家宪法日、宪法宣传周、3.15消费者权益保护日、5.4青年节、8.16依法治市日、9.22无车日等重要时间节点,集中向社会开展法治宣传教育活动。在重要商圈、医院、学校、公交车站、交通建设工地、轮渡等地张贴宪法宣传海报,现场滚动播放案例警示片。同时,针对与市民日常生活关系密切的非法客运活动,制作相关打击非法客运的动漫和微电影,以生动形象且易被接受的方式向市民开展法治宣传教育。

(六)深化推进行政审改

一是继续推进行政审批事项清理工作。2018年清理取消14项审批事项,委审批事项由94项缩减为80项。对19项审批事项实施提前服务,对4项审批事项实行告知承诺,进一步贯彻落实“两个一半”事项(指压缩审批时限、改为当场办结)。新增52个当场办结子项,当场办结子项由原先175个增加至227个,实现当场办结事项占审批事项总数一半,进一步为当事人提供便利服务。压缩234个子项的审批时限,非当场办结事项平均承诺时限占法定期限的比例由原先的80%压缩至50%

二是按期完成证明事项清理工作。根据《国务院办公厅关于做好证明事项清理工作的通知》和本市相关工作要求,开展了证明事项的全面清理工作,提出确需清理和保留事项及具体理由。

三是“证照分离”改革工作顺利推进。涉及我委改革事项已全部在浦东新区进行试点。对“证照分离”改革举措所涉及的行业、领域和市场,按要求编制诚信管理、分类监管、风险监管、联合惩戒、社会监督“五位一体”的事中、事后监管制度。

四是政务服务“一网通办”工作取得初步成效。根据市政府全面推进“一网通办”建设工作要求,以及实现网上办事全覆盖的工作目标,我委积极推进“一网通办”相关工作。2018年所有委审批事项接入市统一受理平台,并配合落实市电子证照库建设工作。

五是做好“双随机、一公开”基础工作。进一步明确随机抽查工作的适用范围、抽查事项目录管理、随机方法、抽查流程、结果处理、公开方式等具体要求。委属各单位建立“两库一细则”及配套系统,开始着手实施双随机抽查工作。

六是积极做好其他审改工作。建立健全相关制度,规范内部审批流程,提高工作效率。全面修订办事指南,将改为当场办结、压缩时限、优化流程、提前服务等优化管理提高效率的改革举措,通过办事指南修订真正落地见效,并在其中补充申请材料示范文本、常见错误示例、常见问题解答等内容。

(七)加强非法客运整治

一是巩固联合执法常态机制,建设综合执法整治体系。积极推动本市交通和公安部门联合执法,在本市整治非法客运重点区域形成“每月开展不少于2次全市性联合整治,每周开展不少于2次区域性整治”为基本要求的执法检查机制。公安交警、治安部门和交通执法部门不定期地以查酒驾、排查治安隐患等设卡执法方式,开展非法客运整治行动,持续保持对非法网约车、克隆出租汽车等非法客运行为的高压整治态势。积极推动本市交通和旅游部门联合执法。精准把握“春节、清明、五一、中秋、国庆”等传统节日出行特点,在本市主要景点、出境道口开展联合执法,严厉查处省际包车非法客运行为。积极推动本市交通和税务部门的联合执法,通过税费发票和开票记录,掌握汽车租赁公司和用车单位的违法事实证据,开辟整治非法客运新手段、新途径和新思路。

二是加强信息运用科技执法,实施源头查处精准打击。依托本市“智慧公安”基础平台建设,公安和交通两部门对克隆出租车进行上门定点清除,成功破获了多起偷换交通卡、勒索乘客、盗抢行李等严重侵害市民合法权益,社会影响恶劣的克隆出租车案件。继续加强源头查处,重创制假贩假产业链,成功捣毁多处克隆出租车制假贩假窝点,现场抓捕涉案人员,缴获大量电子营运证、顶灯、计价器、防劫板、运价表、发票等出租车营运设备,进一步维护本市出租汽车行业正常营运秩序。

三是提升非法客运源头整治力度,整顿网约车市场运营秩序2018美团打车登陆上海,对本市出租车营运市场秩序产生影响。在市联席办牵头下,联合交通、公安、物价三部门对美团打车进行约谈,并由委属执法总队和属地公安交警部门开展为期半个月的集中整治行动,查处多起非法客运违法行为。为全面贯彻落实交通运输部、公安部《关于进一步加强网络预约出租汽车和私人小客车合乘安全管理的紧急通知》的要求,由委属执法总队、市公安交警总队、市运管处和市公安网安总队四部门组成的联合检查组进驻网约车平台企业,开展安全检查工作,并与各平台建立执法协查、查处抄告、应急处置、投诉冻结等联动管理机制。

四是拓宽宣传渠道,全面提升宣传力度、广度和深度。设计制作了2018年版克隆车、网约车防范宣传折页和海报,制作了“克隆之患”非法客运危害宣传片。通过摆放宣传台、拉横幅、张贴海报、短视频播放等方式,依次开展“进枢纽、进车厢、进社区、进学校、进地铁、进楼宇”等主题宣传活动,并将整治非法客运宣传短视频在街道、社区、商圈等户外显示屏进行长期播放,全力营造“拒乘黑车,从我做起”的良好社会氛围。市联席办多次组织并邀请电视台、电台以及平面媒体对市民关注的网约车集中整治、约谈网约平台、克隆车窝点执法等情况进行针对性宣传报道,正确引导舆论宣传执法形象,弘扬社会正能量。20188月成功举办克隆车集中销毁仪式,集中销毁克隆出租车,并通过新华社、央视网、文汇报、劳动报等全国主流媒体向社会展示本市执法部门严厉打击克隆出租车的态度与决心,同时对违法行为人形成极大威慑,起到警示作用。

五是强化考核督导和暗访督查,以考促整,推进整治工作开展。市联席办牵头制定2018年度整治非法客运考核方案,优化调整考核权重,突出督查督办力度,确保非法客运整治取得实效。明确2018年整治非法客运重点区域,通过加大暗访频次和提高扣分权重的方式进行分层管理,进一步强化对重点区域的监管。

三、主要工作特点

(一)自上而下高度重视

全面依法治国是我党领导人民治理国家的基本方略,建设法治政府部门是实现依法治国的基础,一个依法行政的政府部门在国家治理过程中能够起到引领和示范作用。我委领导高度重视建设交通法治政府部门工作,时刻将工作精神和要求融入到委的日常工作推进中,并建立相应的保障机制。在召开党组会、办公会等会议时,法制部门需提出合法性审查意见,进一步优化重大决策工作流程,把风险评估、合法性审查和集体讨论等流程作为制定政策、推行改革方案、实施重大项目的必经程序。同时,加强党组中心组有关法律理论的学习,培养领导干部依法行政意识,提高法治素养,在法治轨道上领导全局推进交通部门各项工作。

(二)突出执法人员管理

交通运输管理行业种类繁多,实际情况复杂,对一线执法人员综合素质要求较高。面对复杂多变的执法管理环境,需要执法人员运用法治思维在维护管理对象合法权益的基础上开展执法活动,规范执法程序,实现法律效果和社会效果的统一。我委全面实行执法人员持证上岗和资格管理制度,未经执法资格考试合格,不得授予执法资格,不得从事执法活动。健全执法人员岗位培训制度,每年组织开展行政执法人员通用法律知识、专门法律知识、新法律法规等专题培训。

(三)创新社会管理模式

共享单车作为互联网经济模式下的新兴产物,体现了低碳出行理念,较好填补了公共交通“最后一公里”的空缺,方便市民出行。但是,在共享单车发展过程中也产生了许多问题,随意停放堆积,不顾市场实际无序发展,忽略用户合法权益等,都对城市公共安全带来了隐患。我委通过前期充分的市场考察,积极探索科学有效的调控管理模式,并在此基础上开展立法调研,本着鼓励创新、审慎监管、规范发展的原则,从部门职责划分、总量调控机制、车辆技术标准、企业管理要求、用户文明停放、政府监管职责、社会共治等方面提出立法建议,力求固化相应的管理措施,加强对共享单车的规范管理,引导其健康有序发展。

四、存在的主要问题

(一)对交通法治政府部门建设的认识还不到位

有些同志仍然认为法治建设只是法制工作机构的事,与开展业务部门关系不大,没有从事关交通发展的基础性、全局性、长远性工作的高度来认识和推进相关工作。有些单位对交通法治政府部门建设的组织领导还比较薄弱,缺乏将法治工作与交通发展统筹规划和有机协调的能力。

(二)行政执法工作有待进一步加强

行政执法是一项基础性和专业性工作,更是交通法治政府部门建设的关键环节,是交通行政管理落地的刚性保障。然而,近年来在交通运输部开展的行政执法评议考核中,本市成绩皆不甚理想。究其根源,还是全市交通运输系统对行政执法工作的重要性认识不足,对该项工作的重视程度不够。长期以来,全市交通系统存在一定程度的重审批轻执法、重案件数量轻案件质量、重实体轻程序等倾向问题。委属各执法单位和各区交通行政主管部门对行政执法工作的规划和统筹明显不足,在履行监督职责上存在一定程度的缺失。一些一线执法人员的整体素质仍然不高,与职业化的执法队伍建设要求还存在一定程度的差距。

(三)行业监管方式尚需进一步完善

一是信息化的支撑作用尚未最大化发挥。行政审批信息系统建设大部分以被动适应业务需求为导向,将现有业务管理模式简单数字化,缺乏统一规划和战略考虑,缺少流程再造、模式创新。“信息孤岛”现象比较严重,审批部门与监管部门之间的管理信息未实现共享互通。审批部门的信息不能及时通过系统传递到监管部门,导致监管部门无法及时掌握管理对象的实时动态;同样,审批部门也无法及时得知监管部门的事中事后监管情况。二是社会信用监管和联合惩戒机制尚不完善。局限于本行业内实施的企业质量信誉考核与有限的信用管理,信用信息与全市公共信用平台对接不完全,联合惩戒的手段较少,对于失信行为的惩戒力度不够,尚未形成一个宽严有序的惩戒体系。三是对新经济的审慎监管方式需加强探索。随着互联网经济的兴起,互联网与传统交通方式进一步融合,网约车、共享单车等新事物不断出现,行业监管面临许多新情况和新问题,对新经济的审慎监管方式有待进一步探索建立。

(四)综合执法改革尚需进一步推进

目前,我委在推进本市交通综合执法改革上已取得实质性进展,在市级层面完成了运政、路政综合执法改革工作。在队伍建设上进行统一管理,两支执法队伍完全融合,按区域设置支队进行全面履职。从运转效果上看,整体较为平稳,在降低行政执法成本、提高执法效能、提升便民服务质量、改善执法形象等方面的综合执法效应日益体现。区级层面因体制不同,尚未完成运政、路政综合执法改革工作,我委将积极与相关部门进行协调,按照中央和本市的相关要求,全面推动市区两级综合执法改革工作。同时,继续加快水上陆上综合执法一体化工作进展。

五、下一步工作设想

(一)深刻认识建设交通法治政府部门的重要意义

《全面推进依法行政实施纲要》提出:“全面推进依法行政,经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标”。《法治政府建设实施纲要(20152020年)》进一步指出:“经过坚持不懈的努力,到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。法治政府建设是现代国家政治文明的重要标志,是实现治理体系、治理能力现代化的必由之路。下一步,全市交通系统将不断加强理论学习,统一思想,充分认识到交通法治政府部门建设的必要性和紧迫性,找准定位,以法治政府部门建设支撑和保障交通强国建设,将法治政府部门建设各项要求落实到交通改革和发展的各个领域。要加强交通法治政府部门建设的组织领导,始终坚持把党的领导贯彻落实到全过程各方面。市区两级应当建立健全交通法治政府部门建设领导小组,形成主要负责人牵头、各部门分工配合的领导协调机制和工作责任机制,整合各方资源力量,形成合力,统筹推动法治政府部门建设。

(二)持之以恒深化“放管服”改革

以党的十九大报告和习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上的主旨演讲精神为指引,全面贯彻落实国务院、市委市政府关于深化行政审批制度改革的总体要求,进一步优化营商环境,以“改革再起步、审改迈大步”的勇气和底气做好下一步工作。一是对标证照分离,全面梳理和评估现有行政审批事项和改革举措。一方面要对现有事项作出全面梳理,明确放与不放的标准,对涉及安全、资源管理类的事项一定要强化准入,严格监管;另一方面也要对既有改革举措进行评估。二是引领推进,为贯彻落实长三角一体化国家战略提供新动力。我委要充分利用长三角这个新的试验田,加强区域和部门协同,大胆试、大胆闯、自主改,将原来局限于本市范围内的“双随机一公开”监管、信用监管、大数据监管、“告知承诺+事中事后监管”等新型监管方式,扩大到长三角更广区域,同时广泛吸纳和借鉴长三角地区相关省市的改革经验,取其精华为我所用。三是规范精细,闭合审批事前事中事后全过程管理。事前许可要严格对照办事指南实行标准化操作,并严格落实办事指南的动态调整制度;事中要全面推行分类监管和重点监管,依据《上海市分类监管管理办法》结合行业特点实施差异化监督与管理;事后处罚要不断健全行政处罚裁量基准制度,结合管理和执法实践对裁量基准进行动态调整。四是聚焦重点,加大道路运输、交通工程建设领域行政审批制度改革力度。对道路运输行业的审批和监管工作进行整体重构,以最大程度发挥机构改革和综合执法改革的效应。五是跟踪评估,加强制度创新和输出。在推进行政审批制度改革的过程中,要以制度创新引领改革,以制度输出深化改革。在行业改革过程中,积极推进一些新的探索,如信用体系建设、联合惩戒、行政协助等。对改革过程中出现的一些新情况新问题,秉持包容审慎的原则,探索监管新思路新方法,以改革的思路和方法积极推动传统行业转型升级。

(三)持续强化行政执法队伍建设

要全面提升执法人员的法治思维和执法能力,加强执法专业队伍建设,逐渐树立重视法治素养和法治能力的用人导向。一是严格执法人员准入管理,严格落实《交通运输行政执法证件管理规定》、《上海市行政执法证管理办法》、《上海市交通运输行政执法证件管理规定》等要求,开展执法人员岗前培训和在职培训,加强执法人员准入和既有执法人员管理。建立执法人员不定期抽查考试制度,抽查考试不合格且经补考仍不合格的,暂扣其执法证件。二是加强对执法类公务员的监督管理,按照国家和本市部署依法推进行政执法类公务员试点工作。探索和建立符合行政执法特点的管理制度,强化招录选拔、平时考核、职业培训、绩效管理、激励保障、监督约束等机制建设,加大对行政执法行为过错责任追究力度,重点追究乱作为、不作为、选择性作为现象,对执法类公务员提出更高的管理要求。三是根据《关于本市加强政务诚信建设的实施意见》的要求全面推进政务诚信建设。加强综合交通执法信用管理,将应急处置不到位、谎报瞒报事故情况、执法不当等行为纳入政务失信记录,健全综合交通执法政务诚信评价考核和联合奖惩制度,加大对主要责任人的失信惩戒力度,不断提升执法人员诚信履职意识,提高依法行政能力,打造一支“政治坚定、作风优良、纪律严明、廉洁高效”的交通执法队伍。

(四)着力推进非法客运整治工作

一是完善非法客运工作考核机制,增强对重点区域、“五类车”非法客运查处、克隆车恶性违法案件查处、重点案件督办的考核评估。二是推进非法客运政策宣传工作,多形式、多渠道开展法规政策宣传,营造舆论氛围。采用签名倡议、有奖问答、微课堂等方式开展主题宣传活动,提升宣传效果。在对非法客运整治工作加大实时报道的同时,争取开展一系列有深度和广度的专题策划报道,加强舆论导向。三是推动非法客运整治工作的制度化和常态化,确保各项工作平稳有序。坚持对逃逸拒检、暴力抗法行为零容忍和严执法,按照有关法律法规严肃处理。继续发挥网约车联合检查组工作机制,结合实际情况不定期联合约谈相关网约车平台,督促落实整改检查要求。加强与公安、文化旅游等执法部门的联动,综合运用各自执法资源和手段,进一步提升执法效率。